中国财政即将发力，四个方向会带来哪些改变？

一、财政补缺口：稳定财政收支的关键一步

当前，中国财政面临着收入与支出的双重压力。从数据来看，2024年全国一般公共预算收入和政府性基金预算收入的年初预算目标与1-8月累计同比数据存在较大差距。一般公共预算收入年初预算目标为增长3.3%，但1-8月累计同比为-2.6%；政府性基金预算收入年初目标为增长0.1%，1-8月累计同比为-21.1%。这导致全年一般公共预算收入和政府性基金预算收入之和与预算目标的缺口接近2.8万亿元。

财政预算缺口的存在，会影响到整个财政体系的稳定运行。就像一个家庭，如果收入没有达到预期，而支出又不能减少，那么就会陷入财务困境。在国家层面也是如此，财政收入减少会影响到政府各项职能的发挥，如基础设施建设、公共服务提供等。

以往经验表明，当财政预算出现收入缺口时，都会有财政或准财政增量政策出台。今年也不例外，为了填补这一缺口，可能需要增发国债2万亿-3万亿来“平账”。这一举措的意义在于，一方面可以确保必要的支出力度，对冲土地出让收入和税收下行引发的支出收缩；另一方面，即使不使用增发的国债，也可以作为备用政策来提振市场信心。

在当前整体宏观效率有所走低，微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央政府加杠杆就显得尤为重要。中央政府加杠杆可以通过提升狭义的赤字率（包括发行国债、长期建设国债等），也可以通过发行特别国债等提升广义赤字来实现。这样做不仅可以提振社会信心、扩大有效需求，同时有利于优化政府债务结构，使整体宏观债务成本趋于最小化。尤其是考虑到目前经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。

一些业内人士也提出了不同的看法。虽然一般公共预算收入当前存在缺口，但前八个月支出端同样紧缩。相比单纯的“平账”考虑，他们更关注增量政策如何为经济发展提供支撑，增强财政的逆周期调节作用。特别是在当前一般预算支出同比放缓，与积极财政定调出现一定偏差的情况下，如何让财政政策更好地服务于经济发展是一个亟待解决的问题。

二、地方债化解：减轻地方财政压力的必然选择

2024年8月财政运行状况显示出地方财政面临的严峻形势。支出紧缩且存在结构问题，民生基建占比及增速下降，而债务付息占比提升至4.7%，创2016年以来新高。这一现象带来的后果是，债务付息占比提升会进一步挤压其他刚性支出，地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转）压力加大，削弱财政支出的经济效益。这也表明当前化债压力开始向财政传导。

清华大学经管学院院长白重恩估算，在2020-2022年间，地方额外产生近7万亿元赤字，其中中央仅弥补约1万亿，地方仍剩余约6万亿历史遗留赤字。为了解决这一问题，专家们提出了多种建议。

华创证券宏观团队提出中央可以通过两条路线纾困地方财政困难。一是中央开制度绿灯，让地方继续以时间换空间，延续当前化债模式；二是中央通过增发国债/特别国债约6万亿，直接减轻地方债务还本付息负担，并补充财力，预计能较大调动地方积极性，优化当前化债模式。

中诚信国际研究院的袁海霞也给出了一些化债的具体建议。适当放宽利息偿还政策。目前的化债政策对于重点省份的存量债务滚动基本只限于本金接续，利息偿还仍依靠城投自身。可以探讨有条件地放宽利息偿还政策的可行性，例如允许交易所城投债利息借新还旧等，但需要有条件地逐步放宽，并明确相关硬性标准，以避免利息本金化等道德风险。

动态优化“名单制”管理，将融资约束政策从以省为单位调整至以地市级为单位。目前的融资约束主要针对12个化债重点省份全境，这虽然符合“全省一盘棋”原则，但容易“误伤”辖区内资质较好区域。可以适当放开对重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制，同时优化进入及退出约束名单的动态机制。

加强全口径地方债务管理。加快推动地方债、城投债务、地方国企债务等合并监管，并以此为基础健全信息披露、风险预警、跨部门协调监管等制度，加强透明监管，避免隐债新增问题。建议化债政策相对透明化，稳定市场预期及信心。

三、专项债：为经济发展注入新活力

土地出让收入在2024年8月占比达到84.58%，创历史新低。这一现象表明，为了应对未来卖地下滑的情况，从长期3-5年来看，需要在专项债方面做出调整。

近年来，专项债募投领域持续拓宽，2023年已涵盖11大领域、超50个具体投向。袁海霞认为，后续要进一步优化并合理拓宽专项债的使用范围，可以交由地方自主选择需要放开的领域。逐步放开专项债可用作资本金的投向领域限制，建议先和专项债的募投领域打通，各领域专项债均可用作项目资本金，而后再继续放开限制，赋予地方决定权，由地方自主判定和选择适宜领域或项目，这样能更加精准有效地发挥政府投资带动作用。

目前主要采用发行超长期特别国债的方式，考虑到当前财政支出相对偏慢、地方财政持续存压、政策效应的发挥以及“两重”（大规模设备更新和消费品以旧换新）“两新”领域的实际资金需求，应加快使用，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度。

国家发改委和财政部也在按照部署抓紧研究相关政策。例如，抓紧研究适当扩大专项债券用作资本金的领域、规模、比例，尽快出台合理扩大地方政府专项债券支持范围的具体改革举措。这是对二十届三中全会提出的“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”的进一步响应。针对目前地方政府专项债券发行使用管理方面存在的突出问题，目前正在研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目绿色通道等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。这些举措将有助于提高专项债的使用效率，为经济发展注入新的活力。

四、兜底民生：提升民众生活质量的保障

从长远角度看，财政发力的方向需要关注民生问题。虽然在过去十年基建方面有诸多问题，但从短期应急措施来看，基建仍不可偏废。不过，不能仅仅刺激拉动基建生产，还要关注消费、家庭收入等方面，尤其是要解决中国经济发展过程中出现的一些问题，如生育率低等。

在民生兜底方面，一些积极的信号已经释放。例如，9月25日，经国务院同意，民政部、财政部联合部署向特困人员、孤儿等困难群众发放一次性生活补助。这表明政策层开始更多地考虑向特定人群提供支持，尤其是中低收入阶层和弱势群体。

专家们也提出了更多关于民生兜底的建议。罗志恒提议对失业大学生、农村老人群体、二孩及以上家庭等部分特定群体发放现金补贴。青年失业是对人力资本的巨大损耗和浪费，可考虑直接发放补贴助其度过过渡期，以及通过企业用工补贴的方式增加就业岗位；对于城乡居民基本养老保险领取待遇人员，尤其是农村老人群体，目前人均每月仅223元，有必要提高发放标准，例如逐步提升至400元、500元、600元等；给二孩及多孩家庭发放生育补贴，例如对3岁以下的二孩及多孩新生儿，每月补贴500元。为了实现精准补贴，鉴于当前在实操层面持续面临难以精准补贴的问题，有必要尽快建立补贴群体筛选的机制和基础设施，可利用个税APP平台申报个人收入，即使不需缴纳个税也鼓励申报，作为直接补贴的依据，以此根据收入分布及标准动态筛选出补贴群体。

这些民生方面的财政发力方向，将有助于提升民众的生活质量，促进社会的稳定和可持续发展。无论是解决就业问题、提高养老保障水平，还是鼓励生育，都是构建和谐社会、推动经济健康发展的重要举措。

相关问答

财政补缺口为什么要增发国债呢？

财政补缺口增发国债是因为国债可以为政府筹集资金。当财政收入低于预期，存在缺口时，增发国债能增加财政收入来源，确保必要的支出力度，如对冲土地出让收入和税收下行引发的支出收缩，同时还能作为备用政策提振信心。

地方债化解对地方财政有什么好处？

地方债化解可以减轻地方财政压力。地方债务压力大时，债务付息会挤压其他刚性支出，影响地方“三保”。化解地方债能减少这种挤压，补充地方财力，优化债务结构，稳定地方财政运行，增强财政支出的经济效益。

专项债扩围和松绑会怎样带动经济发展？

专项债扩围和松绑能让地方在更多领域使用专项债资金，将更多领域的专项债用作项目资本金。这有助于精准满足不同领域的资金需求，推动如大规模设备更新、消费品以旧换新等项目，加快财政支出，推动实物工作量尽快形成，带动相关产业发展，从而促进经济发展。

民生兜底方面的财政发力对社会有何意义？

民生兜底方面的财政发力对社会意义重大。对失业大学生补贴能减少人力资本损耗，增加就业岗位；提高农村老人养老金发放标准可提升其生活质量；对二孩及多孩家庭补贴能鼓励生育。这有助于提升民众生活水平，促进社会稳定和谐，推动经济可持续发展。

财政政策在这些方向发力会影响普通人的生活吗？

会影响。财政补缺口稳定财政收支，避免财政问题影响公共服务。地方债化解减轻地方财政压力，保障地方服务。专项债发展影响就业和产业发展机会。民生兜底直接关系到普通人的就业、养老、生育等问题，都与普通人生活息息相关。

如何确保这些财政政策有效实施呢？

要确保财政政策有效实施，需要多方面努力。在财政补缺口方面，合理确定国债发行量和赤字率提升幅度。地方债化解要建立健全监管制度，如加强全口径地方债务管理。专项债要优化管理举措，加强审核和监管。民生兜底要建立精准补贴机制，加强各部门协调配合等。