3岁以下婴幼儿入托率低，托育立法能解决吗？

财云财经阅读：72352024-10-23 14:33:00评论：0

摘要： 3岁以下婴幼儿入托率不到8%，我国托育服务存在地方重视不足、成本高、支持措施落地慢、监管不完善等问题，托育服务法进入立法进程，立法设计要解决普及理念、行业兜底、明确政府责任等问题。

一、我国3岁以下婴幼儿 托育服务现状堪忧

（一）入托率低反映出的托育需求与供给矛盾

在我国，有着近3000万名3岁以下的婴幼儿。调查显示，超过三成的婴幼儿家庭有入托需求。然而现实情况却是全国实际入托率仅为7.86%。这一鲜明的对比充分体现出托育需求与供给之间存在着巨大的矛盾。家庭有需求，但是托育服务却没有很好地满足这种需求。一方面是家长希望孩子能够得到专业的托育照顾，以便自己能够更好地投入到工作和其他事务当中；另一方面却是有限的托育服务供给，导致很多家庭不得不放弃送托的想法。

（二）现有托育服务面临的多重问题

1.地方重视程度不高，有效供给不足

一些地方在托育服务发展中过于依赖市场机制，而忽视了政府应发挥的重要作用。这种情况下，普惠托育服务的供给量就非常少。对于普通家庭来说，他们更希望能够享受到普惠性的托育服务，既能够保证质量，又能够在经济承受范围之内。但由于地方重视不足，使得这种需求难以得到满足。例如在一些城市，虽然有部分托育机构存在，但是数量远远不能满足当地有入托需求的家庭数量。

3岁以下婴幼儿入托率低，托育立法能解决吗？

2.运营成本难降，普惠程度不高

托育机构大多依靠社会力量租用商业楼宇来开办。这就意味着它们要自行承担房租、人工、装修、运营等多项成本。其中房租和人工成本占总收入的75%以上，这是一个非常高的比例。再加上前期投入多、运营成本高、投资回收周期长以及抗风险能力弱等问题，尤其是在新冠疫情的影响下，约七成的托育机构处于亏损状态。这就导致托育服务质量参差不齐，很多家庭不敢把孩子送去托育机构，而托育机构也面临着收托不足的问题，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。

3.支持措施落地慢，短板弱项多

在托育服务发展过程中，很多支持措施难以有效落地。比如一些地方对托育专项规划或实施方案落实督促不力，在住宅项目配建托育服务设施方面就存在问题。按照要求，新建小区应该做到托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，但实际情况是全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。而且托育相关职业缺乏法律依据，未纳入国家职业资格目录，只能参加职业技能等级认定，这就导致其培养体系和晋升通道不完善，薪酬待遇水平低，从业人员职业归属感不强、吸引力不够，流失率高。

4.综合监管不完善，存在安全隐患

托育机构的综合监管存在诸多漏洞。它没有被纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体的实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定也不明确。这使得对托育机构的监督引导作用非常有限。托育机构实行备案制度，开办无须事前许可。虽然规定要到卫生健康部门备案，但缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%。这种监管的不完善，容易让一些不符合要求的托育机构存在安全隐患，威胁到婴幼儿的健康和安全。

二、托育服务专项立法的必要性

（一）现有法律规范的不足

目前我国托育服务领域的法律规范相对薄弱。虽然全国人大及其常委会对人口与计划生育法、妇女权益保障法、未成年人保护法等法律作出修订，明确了与婴幼儿托育服务相关的条款规定，国家卫健委等多部门以及各地方也相继出台了多项规范与政策，但这些规定存在一些问题。例如《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》在实施过程中很多规定没有得到进一步细化。全国人大常委会委员冉博就指出相应的监测评估制度未能及时跟上，托育机构缺乏可参考的工作流程，服务质量参差不齐。而且在已有法律中纳入托育服务相关规定，仍然难以避免覆盖范围有限、保障水平低等问题。

（二）专项立法的意义

从整体发展来看，托育服务作为减轻家庭生育、养育、教育负担，促进人口长期均衡发展的重要措施，在当下人口形势新变化的背景下其重要性日益凸显。中国政法大学法学院教授张力指出，在我国现有的关于未成年人的法律中，义务教育阶段有义务教育法，学前教育法也即将确立，唯有0-3岁的未成年人缺少专项立法，而这个年龄段的婴幼儿是最需要照顾的。所以对托育服务进行专项立法，可以起到补齐法律体系短板的作用，能够更有针对性地解决托育服务面临的各种问题，进一步推动托育事业的发展。

三、托育服务立法设计应解决的关键问题

（一）普及托育服务理念

1.大众对托育服务的陌生感

在我国，大众对托育服务的了解程度比较低。在过去，上世纪八九十年代还有托儿所存在，但从90年代中后期到21世纪前期，近二十年的时间里，托儿所在很多地区消失了。这就导致现在新一代的父母对托育服务不够了解，缺乏这种服务意识。

2.立法的普及作用

通过对托育服务进行专门立法，可以向社会大众普及托育服务理念。让更多的家庭知道托育服务是一种可行的选择，了解托育服务的内容、形式和意义等。这样可以提高家庭对托育服务的认知度和接受度，从而在一定程度上增加托育服务的需求，也有助于推动托育服务行业的发展。

（二）对托育服务行业进行“兜底”

1.规定基本服务内容和标准

立法要明确整个托育服务行业的基本服务内容和服务标准。这是提升家庭送托信心的关键。例如在服务内容方面，可以规定托育机构要为婴幼儿提供科学的喂养、适当的教育活动、健康检查等服务。在服务标准上，可以明确对托育机构的人员配备比例、场地设施要求等。当这些内容和标准明确后，家庭在选择托育机构时就会有更清晰的依据，也会更加放心地把孩子送托。

2.提高综合监管水平

要避免托育行业内出现故意伤害与意外事件。近些年，幼儿园或亲子园虐童事件时有发生，这对家庭送托的积极性打击很大。所以立法应提高综合监管水平，建立健全的监管机制，对托育机构的日常运营、人员管理等方面进行严格监管。例如加强对托育机构从业人员的背景审查，定期对托育机构进行安全检查等。

（三）托育机构的准入机制

1.备案制的现状与问题

目前国内托育机构准入采取的是备案制，但从实际效果来看并不理想。从公开数据看，全国的托育机构备案率不到50%。这说明备案制在执行过程中存在一些问题，它对托育机构的约束性不够强，导致很多托育机构没有按照要求进行备案。

2.许可制的考虑与挑战

可以考虑用许可制取代备案制来强化准入制度的刚性。这一改动面临着一些挑战。一方面，在现行人口与计划生育法的规定中，托育机构的准入是采用备案制，如果要改动就意味着要对人口与计划生育法一并修改；另一方面，备案制对于从业者来说负担相对更轻，许可制则要求从业者事先准备更多事项，这可能会影响从业者进入行业的决心。不过从积极的方面看，许可制有助于筛选出那些真正有责任心、准备好进入托育行业的人。而且从调研情况来看，有不少有长远规划的从业者和机构反倒希望改为许可制，因为这意味着行业有了一定的准入门槛，可以提升整个行业的形象和质量。

（四）托育从业人员的资质规定

1.目前的混乱局面

目前我国还没有建立起对托育服务从业人员的资格审核与准入机制。这就导致进入托育行业的人员所持的“资格证”五花八门，甚至还有人“无证上岗”。这种情况背后隐藏着很大的风险，从业人员的能力水平和责任心难以得到保证，给婴幼儿照护带来了风险隐患。

2.建立资格准入制度的必要性

因此，建立托育服务人员资格准入制度是非常必要的。通过立法明确规定托育从业人员需要具备哪些资质，比如相关的教育背景、培训经历、健康状况等。这样可以提高托育从业人员的整体素质，保障婴幼儿能够得到专业、安全的照护。

（五）托育机构硬件设施的标准规范

托育机构的硬件设施是保障婴幼儿安全和健康成长的重要基础。在选址方面，要考虑到周边环境是否安全、安静，交通是否便利等因素。例如不能靠近污染源或者交通要道等危险区域。在消防问题上，必须要设立严格的标准，如配备足够的消防设备、合理的疏散通道等。通过立法对这些硬件设施作出标准规范，可以确保托育机构的基本安全条件，为婴幼儿提供一个安全的成长环境。

（六）明确政府责任

1.监管责任的界定

在托育服务发展过程中，需要明确政府的监管责任。比如消防监管要做到什么程度，教育部门的职责边界在哪里。对于幼儿园办托班这种情况，教育部门和卫生部门的监管职责是否会产生重叠，是否应该进行分割等。这些问题都需要根据托育服务发展的实际情况进行确定。只有明确了监管责任，才能避免出现监管空白或者职责不清的情况，保障托育服务的健康发展。

2.财政支持责任的明确

在财政支持方面，目前我国对托育服务的财政支出数字尚不明确，而且很多地方受限于法律没有明确规定，无法加大对当地托育服务的扶持力度。无论是与国际上其他国家横向比较，还是与我国对学前教育的投入纵向比较，我国对托育服务的投入都还有很大的进步空间。所以立法应该对政府的财政支持责任给出一定的指引，明确在托育服务发展中政府应该承担多少财政支出，而不是仅仅设置鼓励性的支持条款。这样才能将托育服务水准尽快提高到与学前教育相对持平的高度。

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