地方政府职能需重新定位，我们该如何应对？

财政体系重构新阶段的信号与挑战

财政“双低”现象：现状与影响

在我国当前的财政体系中，财政“双低”现象已经全面出现。广义财政收入占GDP的比重过低是其中一个方面。就拿数据来说，2018年广义财政收入占GDP比重为31%，可是到了去年底仅仅为23%，而世界发达国家的平均水平在35%左右。这一现象表明我国财政收入在国民经济中的占比在逐渐降低。这种情况的出现会影响到政府在公共服务、基础设施建设等多方面的投入能力。

中央财政支出占总体财政支出的比重过低也是不容忽视的问题。2023年，中央财政支出占总体财政支出的比例仅有14%。这样低的比例意味着在整个财政支出结构中，中央能够调配和主导的资源相对较少。财政“双低”现象的出现就像一个警示灯，它标志着财税体系大改革已经来到了非常关键的时刻，这就要求我们必须对现有的财政体系进行深入的思考和调整。

地方财源基础的改变与挑战

过去，地方财源在很大程度上依赖土地财政和通过平台模式实现的地方债务融资。如今这种情况发生了巨大的改变。一方面，房地产市场的深度调整导致土地红利和房地产红利消失。土地作为地方财政收入的重要来源，过去在地方建设、基础设施发展等方面提供了大量的资金支持。但随着房地产市场的波动，土地出让金等相关收入大幅减少。

另一方面，地方投融资平台债务高筑导致简单的地方财政债务融资模式出现问题。地方投融资平台原本是为了推动地方经济建设而设立的，但随着债务规模的不断扩大，其带来的风险也日益增加。这种债务高筑的情况使得原有的地方财政债务融资模式难以为继，现有的分权模式和财权事权不匹配的模式面临着剧烈的挑战，这种模式不具备可持续性。如果不做出改变，那么稳定经济增长就会面临很大的困难。回顾2014-2024这十年，我们可以看到上一轮的改革并没有从根本上改变地方财政债务融资的模式，也没有改变地方政府在现有财政缺口以及权力体系下所出现的乱象。所以，从更为本质和宏观的角度来进行财税体系改革迫在眉睫。

“四位一体”循环关系链的崩塌与问题

“四位一体”关系链的形成与作用

在“分灶吃饭”的体制下，地方政府、地方投融资平台、地方中小金融机构以及地方国企形成了“四位一体”的循环关系链。地方政府进行大规模基建投资、产业建设和城市建设的举措是具有激励相容的特性的。在过去的二十年里，这种模式与我国的城市化、工业化进程相匹配，也符合地方政府的政绩观和当时的经济发展阶段。在这种模式下，地方政府通过地方投融资平台进行融资，地方中小金融机构为其提供资金支持，地方国企参与到建设项目当中。这种模式在我国经济社会快速发展过程中起到了非常重要的作用。

关系链崩塌产生的负面效应

如今这个“四位一体”的循环关系链出现了崩塌，并且产生了大量的负面效应。它导致了市场秩序的恶化。在这个关系链中，由于各主体之间的关系过于紧密且缺乏有效的监管和约束，容易出现不正当竞争、资源错配等情况，从而破坏了市场的正常秩序。

产能过剩也是一个严重的问题。由于地方政府为了追求政绩等因素，过度进行产业建设，地方投融资平台提供大量资金支持，地方国企大规模参与生产，而没有充分考虑市场的实际需求，导致部分产业出现了产能过剩的现象。

地方经济发展空间狭窄也是这个关系链崩塌带来的后果之一。在这种模式下，地方经济过度依赖这种特定的循环关系，缺乏多元化的发展路径，当这种关系链出现问题时，地方经济的发展就会受到很大的限制。

全国统一大市场难以建成也与这个关系链有关。因为这种地方层面的紧密循环关系，会在一定程度上形成地方保护主义，阻碍资源在全国范围内的自由流动，不利于全国统一大市场的构建，这成为了高质量发展模式中最大的障碍。

重新定位地方政府职能的路径

向经济与社会平衡发展转换

重新定位地方政府职能的一个重要方面是要求地方政府从过度的经济建设功能适度向经济与社会平衡发展进行转换。当下中国主要矛盾的一个关键方面是经济发展与社会发展之间的不匹配、不均衡。在过去，地方政府往往过于注重经济建设，比如大规模的基础设施建设、招商引资等，而对社会发展方面的投入相对不足。社会发展涵盖了教育、医疗、社会保障等多个方面。例如，一些地方虽然有了漂亮的高楼大厦和现代化的工业园区，但是教育资源短缺，医疗设施落后，居民的社会保障水平不高。所以，地方政府要调整职能，在继续推动经济发展的加大对社会发展方面的投入，实现经济与社会的平衡发展。

地方国企的收缩与管理转移

对不断扩展的地方国企进行适度收缩，地方政府在债务端的管理适度向资产端进行转移也是重新定位地方政府职能的关键路径之一。对于国有企业的战略定位要有重新的认识。有些地方国企在市场竞争中效率不高，占用了大量的资源。对于这些企业，可以适度向市场开放，引入市场竞争机制，提高企业的效率。而有些地方国企可以适度向央企集中，利用央企的资源和管理优势，实现更好的发展。要整顿地方所推动的大量园区经济、市域经济和县域经济。过去由政府出台政策所形成的政策洼地所构建的没有真正投资效益的园区，要进行统一管理、统一整合、统一梳理和再定位。这样可以避免资源的浪费，提高地方经济发展的质量。

地方金融机构的整合与规范

对地方政府入股的部分地方金融机构或受地方严格控制的中小金融机构进行合并、重组也是必要的。地方政府权力过度向金融领域扩张会扰乱金融市场。地方政府在金融领域应该更多地起到监管和引导的作用，而不是过度干预金融机构的运营。通过合并、重组这些地方金融机构，可以优化金融资源的配置，提高金融机构的抗风险能力。对地方政府投融资平台也要进一步定位和重新梳理。明确其职能和发展方向，避免盲目扩张和债务风险的进一步加剧。

投融资平台的改革方向

加速按照近期中央经济工作会议精神对投融资平台进行改革，在聚焦战略的基础上进行投融模式的现代化改革。地方投融资平台在过去的发展中积累了很多问题，如债务高筑、运营效率低下等。在新的发展要求下，要对其进行重新定位。例如，明确其在基础设施建设、公共服务提供等方面的职能，创新融资模式，提高运营效率。要加强风险管理，确保投融资平台的健康稳定发展。

相关问答

什么是财政“双低”现象？

财政“双低”现象指广义财政收入占GDP的比重过低以及中央财政支出占总体财政支出的比重过低。广义财政收入占GDP比重从2018年的31%下降到去年底的23%，远低于发达国家平均的35%左右；2023年中央财政支出占总体财政支出比例仅为14%。

为什么地方财源基础改变了？

地方财源基础改变是因为房地产市场深度调整使土地红利和房地产红利消失，土地出让金等收入减少，并且地方投融资平台债务高筑导致地方财政债务融资模式出现问题。

“四位一体”循环关系链是怎么形成的？

在“分灶吃饭”体制下，地方政府进行大规模建设，地方投融资平台融资，地方中小金融机构提供资金支持，地方国企参与建设项目，从而形成了地方政府、地方投融资平台、地方中小金融机构以及地方国企的“四位一体”循环关系链。

“四位一体”关系链崩塌带来哪些市场秩序问题？

它会导致不正当竞争、资源错配等情况，破坏市场正常秩序，还造成产能过剩、地方经济发展空间狭窄以及阻碍全国统一大市场的构建等问题。

地方政府如何向经济与社会平衡发展转换？

地方政府在继续推动经济发展的同时，要加大对教育、医疗、社会保障等社会发展方面的投入，改变过去过于注重经济建设而忽视社会发展投入的状况。

为什么要对地方金融机构进行整合重组？

地方政府权力过度向金融领域扩张会扰乱金融市场，整合重组地方金融机构可优化金融资源配置，提高抗风险能力，避免过度干预金融机构运营。