财政政策增量：规模、投向与影响会怎样？

增量财政政策规模估算之探究

当前财政运行状况与缺口计算

一般公共预算方面

一般公共预算的收入和支出增速在2024年出现了一些变化。截至8月，收入累计增速为-2.6%，而全年预算增速是3.3%；支出累计增速-1.5%，全年预算增速4%。收入增速低会对支出产生约束。从财政收支差额来看，其缺口通常靠国债、地方一般债等补充。如果按照一定假设，如收入增速略低于年初预算，预算执行可能有两种情况。一种是不调整预算赤字，这种情况下支出预算执行率约为97%，不过历史上有收入预算执行不及100%的情况。另一种是调整预算、增加中央赤字，如果支出要达到年初预算水平，需要补充约8286亿元资金，这可能需要增发政府债务来解决。

政府性基金预算方面

这部分预算受土地收入影响较大，收入增速截至8月为-21.1%，远低于全年预算增速0.1%；支出累计增速-15.8%，全年预算增速18.6%。收支差额的补充方式包括专项债等。假设政府性基金预算收入增速约为-20%，对应预算执行率约为80%，后续预算执行也有两种可能。一是不调整预算赤字，若不补充资金，支出执行率约为88%，这种情况比较少见。二是调整预算、增发特别国债，若支出达到年初预算水平，需要补充约1.4万亿元资金。

财政力度的测算

我们不能只看达到年初预算水平所需资金，还得考虑将财政支出力度恢复到疫情前水平需要多少资金。如果从两本预算支出占GDP比例来看，2022-2024年该比例较2017-2019年下降了约2.7个百分点，若要恢复到疫情前平均支出比例水平，两本预算支出规模需补充约4.5万亿。从支出增速看，2022-2024年较之前也有所下降。而且，考虑到基建投资中预算内资金对社会资本带动效应减弱，可能需要更多资金支持。不过，这4.5万亿增量资金不一定要全靠政府债融资，可以通过政府支持机构来实现，比如建设国家住房银行来募资，这样既能促进房地产市场稳定，又能避免政府债务过快上升。

增量财政政策的来源与投向分析

增发国债支持转移支付与民生保障

国债增发规模与预算调整

通过增发国债来支持相关项目，按照前面的缺口测算，规模可能在2万亿元左右。增发国债涉及预算调整，通常10月的人大常委会是重要的调整时点，就像2023年10月的情况一样。

潜在投向

支持中低收入群体：这是发挥财政兜底作用的重要方面。一是通过提高就业补贴、增加就业培训补贴来帮扶就业困难群体，鼓励就业，这符合政治局会议提出的关注重点人群就业的要求。二是加大对低收入等困难群体的补贴力度，增发一次性补贴规模，这也是加强低收入人口救助帮扶的体现。三是从长远看，为提升生育率，缓解多孩家庭收支压力，可对二孩及以上家庭提供补贴。

支持地方“三保”：在经济下行压力下，地方税源减少，收入和支出压力增大，财政缺口增加。考虑到地方财政的多种因素，中央增加财政赤字并通过转移支付给地方很有必要。

为流动人口提供基本公共服务：基本公共服务均等化是财政体制改革目标。我国城镇化进程中有大量农业转移人口，需要资金支持。例如，2023年农民工数量众多，外出农民工占比较大。国务院也出台了相关计划，要健全常住地提供基本公共服务制度，国新办发布会也提到要加大对农业转移人口关心问题的支持力度。

增发特别国债补充商业银行资本金

在当前背景下，增发特别国债用于补充商业银行资本金是很有意义的。以前财政资金主要补充中小银行资本金，规模较小。现在净息差降低，商业银行通过利润补充资本的能力受影响。加大财政资金对商业银行的资本补充，一方面能缓解资本金压力，促进信贷投放，提升支持实体经济的能力；另一方面有助于化解风险资产，提升抵御风险的能力。

再度下达特殊再融资债券额度用于化债

部分地区存量债务化解是财政承压的原因之一，2023年的特殊再融资债券已发完，未来可能会继续下达额度用于化债。政治局会议也提出要完善地方化债方案，发改委也提到要支持地方开展债务置换。从债务风险看，地方债务付息支出占预算支出比例逐年上升，偿债压力增大。从当前置换化债空间看，历史留存空间有限，不同地区剩余空间差异大，需要中央调整并下发特殊再融资债券。

特定国有金融机构和专营机构上缴利润

特定国有金融机构和专营机构上缴利润是补充财政资金的一种方式，就像2022年央行上缴结存利润一样。这笔资金投向灵活，可补充政府性基金支出或调入一般公共预算。这是我国惯例做法，不同主体都有上缴，上缴利润会使央行“其他负债”科目减少，目前央行该科目还有一定规模。

补贴政策影响的剖析

补贴生育对消费的拉动

以二孩及以上家庭补贴为例，如果每孩每月补贴300元（约为2023年居民人均月可支配收入的10%），从10月开始补贴，将对2024年社零增速有拉动作用。受数据披露限制，我们通过一定方式计算出二孩及以上孩子数量，进而算出补贴规模。按照居民消费倾向估算，预计补贴会拉动消费规模，进而拉动社会消费品零售增速0.11-0.15个百分点。

补贴低收入群体对消费的拉动

以困难群众救助补助资金为例，如果2024年中央困难群众救助补助资金提升15%，对应补贴规模约1779亿元，增量资金230亿元。由于低收入群体消费倾向较高，预计拉动消费0.05个百分点，如果再考虑省级补贴，拉动作用会更大。

相关问答

增量财政政策规模是怎么估算的？

增量财政政策规模估算涉及当前财政运行情况。对于一般公共预算，要考虑收入和支出增速、收支缺口补充方式等因素，如根据假设的收入增速估算出不同预算执行情况所需资金。政府性基金预算同理。还要考虑将财政支出力度恢复到疫情前水平所需资金量，综合这些因素得出规模估算。

增发国债支持转移支付与民生保障有哪些潜在投向？

潜在投向包括支持中低收入群体，像提高就业补贴帮扶就业困难群体、加大低收入困难群体补贴力度、对二孩及以上家庭补贴；支持地方“三保”，以应对地方财政收支压力；为流动人口提供基本公共服务，推动常住地登记户口提供基本公共服务制度的落实等。

为什么要增发特别国债补充商业银行资本金？

因为在净息差降低背景下，商业银行通过利润补充资本的能力下降。增发特别国债补充商业银行资本金，一方面能缓解资本金压力促进信贷投放支持实体经济，另一方面有助于提升商业银行抵御风险的能力。

再度下达特殊再融资债券额度用于化债的原因是什么？

部分区域存量债务化解使财政承压，2023年下达的特殊再融资债券已发行完毕。地方债务付息支出占预算支出比例逐年上升，偿债压力大，且当前置换化债历史留存空间有限，不同地区剩余空间差异大，所以需要再度下达额度。

特定国有金融机构和专营机构上缴利润有什么作用？

上缴利润可补充财政资金，其投向较为灵活，能为政府性基金支出补充来源，也可调入一般公共预算用于补充支出，是统筹财政资源、跨年度调节资金的重要手段。

补贴政策如何拉动消费？

以补贴生育为例，对二孩及以上家庭补贴后，会增加家庭收入，按照一定的居民消费倾向，这部分增加的收入会用于消费，从而拉动社会消费品零售增速。补贴低收入群体同理，增加的补贴资金会在其较高消费倾向的作用下拉动消费。