债务限额与债务余额：你知道它们之间的关系吗？

一、债务限额：余额的上限设定者

国债的限额与余额管理

自1981年到2005年，我国国债管理采用逐年审批年度发行额的方式。2006年起转变为余额管理制度，这是参照国际通行做法的改进。每年年初，全国人民代表大会审批当年年度预算赤字和年末国债余额限额。一般情况下，年度预算赤字就是当年新增国债限额。在年度预算执行中，若有特殊情况需要增加赤字或发行特别国债，得由国务院提请全国人大常委会审议批准，同时追加年末国债余额限额。国债的借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作，并且财政部每半年要向全国人大有关专门委员会书面报告国债发行和兑付等情况。这一系列的规定明确了国债余额不能突破限额，也就是说债务限额给国债余额设定了上限。例如2023年末，我国国债余额300325.5亿元，在全国人大批准的债务限额308608.35亿元以内。

地方政府债券的限额与余额管理

地方政府债券同样实行余额管理制度。预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，在国务院确定的限额内，可以通过发行地方政府债券举借债务。举借债务的规模由国务院报全国人大或者其常务委员会批准，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借债务后，要列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。就像2023年末地方政府债务余额407372.93亿元，在全国人大批准的债务限额421674.3亿元以内，这也充分表明债务限额框定了地方政府债务余额的上限。

二、地方债务限额下达流程探秘

国务院确定总限额

地方债务限额是逐级下达的。首先由国务院根据全国的经济形势、宏观调控政策等因素确定全国地方政府债务的总限额。这一步是从宏观层面考虑全国的整体情况，因为不同的经济形势和宏观政策对地方债务的承受能力有着重要的影响。例如在经济增长较快、投资需求旺盛的时候，可能会适当放宽总限额；而在经济面临下行压力、需要防范风险的时候，可能会收紧总限额。

财政部细化分配，国务院批准

在全国人大常委会批准的总限额内，财政部会根据各地区的债务风险、财力状况等因素提出分配方案，然后报国务院批准。各地区的债务风险和财力状况差异很大，对于债务风险较低、财力较强的地区可能会分配相对较多的限额，而对于债务风险较高、财力较弱的地区则会限制其债务限额。这样可以在一定程度上平衡地区间的发展和风险防范。

地方政府细化安排

国务院批准后，将地方政府债务限额下达至各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市政府财政部门根据国务院下达的债务限额，提出本级和转贷给下级政府的债务限额安排方案，报本级政府批准后执行。而且在财政部分配下达各地区的地方政府债务限额后，还可能出现地方债限额的调配情况。

地方债限额提前下达的情况

自2018年末开始有了次年地方债的提前下达。2018年末全国人大常委会授权国务院在2019年1月1日-2022年12月31日期间，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。如2018年12月29日，经授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。这有助于地方政府提前规划项目，提高资金的使用效率。

三、地方政府债务限额-余额空间剖析

限额-余额空间的计算与现状

截至2024年8月末，全国地方政府债务余额436297亿元，其中一般债务163635亿元，专项债务272662亿元；政府债券434635亿元，非政府债券形式存量政府债务1662亿元。1-8月全国发行新增地方政府债券30933亿元（一般债券5133亿元、专项债务25800亿元），发行再融资债券23195亿元，合计发行54128亿元（一般债券15142亿元、专项债务38986亿元）。基于2024年全国人大批准的地方政府一般债务限额172689.22亿元、专项债务限额295185.08亿元计算，截至2024年8月末，地方政府一般债务限额-余额空间为9054.22亿元，专项债务限额-余额空间为22523.08亿元。如果考虑9月地方政府债务发行（基于Wind数据），截至2024年9月末，地方政府一般债务限额-余额空间为8012.67亿元，专项债务限额-余额空间为12243.91亿元。

各省可自主动用专项债务限额-余额空间

各省在现有的相关规定下，可以自主动用专项债务限额-余额空间，无须经过全国人大常委会审批。根据相关通知，地方政府原则上可根据实际情况，如债务风险、财力状况并考虑国家宏观调控政策等需要动用该空间。例如，地方政府在利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分发行项目收益专项债券时，需要按照规定组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施。

限额-余额空间的利用情境

从过往案例看，利用专项债务限额-余额空间主要有两种情境。一种是利用限额空间发行特殊再融资专项债；第二种是全国范围内额度的收回再分配，也就是地方债务限额可根据实际情况进行跨区域调配。在发行专项债券时，应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，发行项目收益专项债券还需披露更多相关信息。

四、地方政府债务余额超限额的应对措施

相关案例及调整措施

从数据梳理来看，地方政府阶段性出现过政府债券余额超出债务限额空间的情况，如2016年度巴彦淖尔市政府债务余额为262.65亿元，而当年该市的政府债务限额为239.50亿元。一方面，全国人民代表大会批准相应年度地方政府债务限额后，必要时国务院将对已提前下达的各地债务限额作相应调整，确保年末地方政府债务余额不突破限额。另一方面，由于各地政府债务限额-余额空间差异较大，部分区域空间与债务化解压力适配性较低，决策部门可能会通过收回各省一定比例的地方债务限额进行全国范围的统筹，特别是2023年以来会给予高债务负担地区更多发行特殊再融资债券置换隐债的机会。

特殊再融资债与限额回收再分配

特殊再融资债发行的空间来自地方政府债务限额中未使用的部分，不同区域债务限额可能存在调配空间。财政部可通过债务限额回收再分配平衡不同区域需求，特殊再融资债的额度实质上是由存量限额转化而来的，部分省份特殊再融资债的额度理论上等于当地历史上未使用的限额与其他区域收回后再分配的限额合计构成。例如2020年财政部下发通知回收部分限额。

相关问答

债务限额是如何确定的呢？

债务限额的确定是一个复杂的过程。对于国债来说，每年年初全国人民代表大会审批当年年度预算赤字和年末国债余额限额，特殊情况增加限额需国务院提请全国人大常委会审议批准。地方债务限额首先由国务院根据全国经济形势、宏观调控政策等确定总限额，然后财政部根据各地区债务风险、财力状况细化分配，报国务院批准后下达至地方。

地方债务限额下达过程中有哪些关键环节？

关键环节包括国务院确定总限额，这是基于全国宏观情况考虑的；财政部细化分配并报国务院批准，分配时会考虑地区债务风险和财力状况；最后地方政府根据下达限额提出本级和下级的安排方案并报本级政府批准，此外还有可能出现限额调配情况。

地方政府能随意动用债务限额-余额空间吗？

地方政府不能随意动用。虽然各省在现有的相关规定下，可以自主动用专项债务限额-余额空间，但需要根据实际情况，如债务风险、财力状况并考虑国家宏观调控政策等，并且在利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分发行项目收益专项债券时，需要按照规定组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施。

债务余额超过限额会给地方政府带来什么影响？

债务余额超过限额时，一方面国务院可能会对已提前下达的各地债务限额作相应调整；另一方面决策部门可能会通过收回各省一定比例的地方债务限额进行全国范围的统筹，部分高债务负担地区可能会被给予更多发行特殊再融资债券置换隐债的机会。

国债和地方政府债券在债务限额与余额管理上有什么相同点？

国债和地方政府债券都实行余额管理制度，并且债务余额都不得突破债务限额，都需要经过相应的审批流程来确定债务限额，都有关于特殊情况增加限额的相关规定等。

如何保障债务限额和债务余额管理的有效性？

保障有效性需要多方面的努力。在制度层面，有明确的审批流程和相关规定来约束。在执行层面，像国债借新还旧部分有专门的运作规定和报告制度，地方债务限额下达有明确流程，债务余额超限额有应对措施等，同时还需要加强对债务风险的监控等措施。